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    訴訟法

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    檢察機關環境行政公益訴訟原告資格問題研究

        摘要:環境行政公益訴訟的理論探討在我國已有十多年歷史,近年來,檢察機關作為原告提起環境行政公益訴訟的司法實踐逐步開展,取得了一些成就,同時也暴露出這一制度目前在理論與實踐中存在問題。本文擬對這些問題進行研究與探討。
     
        關鍵詞:檢察機關;行政公益訴訟;原告資格;環境問題
    環境行政公益訴訟漫畫
        環境行政公益訴訟是在環境公共利益因行政機關的違法行政行為或不作為受到侵害時,法律規定的主體為保護環境公共利益以該行政機關為被告而提起的行政訴訟。環境行政公益訴訟的存在十分必要。環境違法行為常伴隨著違法行政行為或行政不作為,只有提起環境行政公益訴訟,撤銷行政機關的違法行政行為或督促其履行職責才能解決根本問題。①
     
        2015年,隨著《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》出臺,檢察機關提起環境公益行政訴訟制度有了規范與依據,大規模的司法實踐也隨即展開。檢察機關作為原告提起環境行政公益訴訟的司法實踐體現出環境行政公益訴訟對于保護環境公共利益所發揮的積極作用,同時也突顯出一些問題。
     
        一、檢察機關作為原告提起環境行政公益訴訟在理論依據上的問題
     
        首先,從理論上來說,檢察機關作為原告提起環境行政公益訴訟應該是合法正當。在一般行政訴訟中,原告只能是與行政行為有利害關系的主體。在環境行政公益訴訟中,公共利益受到了損害,而與行政行為有利害關系的主體卻通常是行政行為的受益者,并不會主動提起行政訴訟來保護公共利益。因此,行政公益訴訟的起訴主體可以擴大為法律規定的與行政行為沒有利害關系的主體。
     
        檢察機關作為原告提起環境行政公益訴訟進行試點的理論依據來源于全國人大常委會授權②。而全國人大常委會的權力來源于《立法法》③,可以根據改革需要暫時調整適用法律。最高人民法院、最高人民檢察院根據授權決定所制定的實施辦法則屬于“在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定”。
     
        盡管人大常委會授權檢察機關作為環境行政公益訴訟的原告在理論上是合法的,但應當指出,授權必須根據改革和發展的需要進行,而且是暫時的。此外,作為檢察機關提起環境行政公益訴訟的依據,人大常委會授權決定只是一個法律規范性文件,在效力層級上低于法律。因此,缺乏法律的支撐是目前檢察機關提起環境行政公益訴訟在理論依據上的最大阻力。
     
        二、檢察機關作為原告提起環境行政公益訴訟在司法實踐中存在的問題
     
        首先是訴訟地位的問題。實施辦法④賦予了檢察機關公益訴訟人的身份,卻又沒有明確規定公益訴訟人與一般行政訴訟原告的區別,忽視了檢察機關在行政公益訴訟中的權利與義務的特殊性。在一般的行政訴訟中,原告的訴權來源于憲法賦予公民的個人權利⑤,而檢察機關作為公益訴訟人的行政公訴權來源于憲法賦予檢察機關的法律監督權。一般行政訴訟原告的訴權屬于制度性的基本人權,保障的是公民的基本權利,故而比作為國家公權力的行政公訴權更加開放。而檢察機關的行政公訴權,涉及到公權力的行使,則需要受到嚴格限制。而檢察機關與一般行政訴訟原告訴訟地位的不同,使得委托訴訟代理人、使用民族文字等適用于一般行政訴訟原告的權利并不適用于檢察機關。而檢察機關則應當享有一些一般行政訴訟原告所沒有的權利,以更好地行使其行政公訴權,例如,調查核實權、檢察建議權等。
     
        舉證責任的分配也是一大問題。檢察機關作為公益訴訟人,其在訴訟中所承擔的舉證責任應當同一般行政訴訟的原告相區別。在一般行政訴訟中,被告是行政行為的作出者,更加容易獲得相關證據,因而被告通常對行政行為的合法性負有舉證責任。而這種舉證責任分配并不應適用于檢察機關作為原告提起的環境行政公益訴訟案件。檢察機關的調查核實權,使得行政機關等其他主體有義務在檢察機關調查案件事實時對其進行配合。因此,檢察機關的舉證能力顯然是遠高于一般行政訴訟原告的。盡管行政機關仍然應該對于行政行為的合法性進行證明,但檢察機關也需要對行政行為侵害到國家與社會公共利益承擔初步的舉證責任。
     
        三、結語
     
        環境行政公益訴訟的訴訟主體問題,仍然有待于學界的繼續探討。在我國,檢察機關提起環境行政公益訴訟的制度還在試點與探索中,對于檢察機關在訴訟中應當發揮的作用、具體應當享有的權利與承擔的義務以及訴訟主體范圍是否應當擴大等問題,仍然需要在理論研究與實踐中進一步去分析與研究。當前,檢察機關提起環境行政公益訴訟的首要問題是要完善相關的法律規定,為檢察機關提起環境行政公益訴訟提供有力的法律支撐,明確檢察機關在環境行政公益訴訟中的地位及權利義務,以更好地開展司法實踐。
     
        [注釋]
     
        ①晉松.困惑與突破:環境司法保護的訴訟模式.法律適用,2014(2).
     
        ②2015年,全國人大常委會《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》.
     
        ③《立法法》第13條:全國人民代表大會及其常委委員會可以根據改革發展的需要,決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內部分地區暫時調整或者暫時停止適用法律的規定.
     
        ④《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案試點工作實施辦法》.
     
        ⑤《憲法》第41條第1款.
     
        [參考文獻]
     
        [1]晉松.困惑與突破:環境司法保護的訴訟模式.法律適用,2014(2).
     
        [2]王明遠.論我國環境公益訴訟的發展方向:基于行政權與司法權關系理論的分析.中國法學,2016(1).
     
        [3]洪克非.檢察機關提起公益訴訟從試點走向全面實施.中國青年報,2017-7-27.
     
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